中美关系不确定性及徘徊在东南亚的三个精灵

2018-07-21 19:26

中美关系不确定性及徘徊在东南亚的三个精灵

美中关系的不确定性并非甚么新鲜事。事实上,这是所有大国关系中的一个不变特征。然而,美国总统特朗普的高度不可预测性和中美之间近期在多领域的不确定互动,已迫使美国的亚洲盟友和伙伴,包括东南亚国家,重新评估他们的对外政策前景和选择。世界两大经济体之间不断升级的贸易对抗,以及近期发生的一系列重大事件,例如美国取消邀请中国参加环太平洋联合军演、特朗普在特金会上所作的单边安全承诺、气氛紧张的G7峰会和中俄等欧亚国家在扩大的上合组织峰会上展示“团结”的相对比,不仅反映了西方阵营的裂痕及全球权力重心向东方的转移,也意味着美中两个超级大国之间的利益分歧正在扩大中。

美中关系的不确定性并非甚么新鲜事。事实上,这是所有大国关系中的一个不变特征。然而,美国总统特朗普的高度不可预测性和中美之间近期在多领域的不确定互动,已迫使美国的亚洲盟友和伙伴,包括东南亚国家,重新评估他们的对外政策前景和选择。世界两大经济体之间不断升级的贸易对抗,以及近期发生的一系列重大事件,例如美国取消邀请中国参加环太平洋联合军演、特朗普在特金会上所作的单边安全承诺、气氛紧张的G7峰会和中俄等欧亚国家在扩大的上合组织峰会上展示“团结”的相对比,不仅反映了西方阵营的裂痕及全球权力重心向东方的转移,也意味着美中两个超级大国之间的利益分歧正在扩大中。

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我认为,这些结构性变化,尤其是特朗普的高度不可预测性,已在亚洲打开了潘多拉盒子,释放了精灵。如今,美国的盟友和伙伴更切切地调整和适应一个不那么坚定、可靠的“战略靠山”。这促使许多国家根本性地重新审视自己的选择,探索如何在高度不确定性的风险中捍卫自己的核心利益。

徘徊在东南亚的精灵今后的此消彼长,将对亚洲国家的对外盘算与国际秩序带来深远的影响。其中,有三个精灵最为显著,即地区较弱国家对美国的可信度、对中国的意图,以及对其他次大国能力的焦虑。

战略调整与适应

美国的盟友和伙伴国逐渐意识到,他们已无法像以往般很大程度地依赖美国来保障自身安全,因此他们正慢慢地作出调整,通过多管齐下的战略来适应现实。他们在进一步加强自身的防御能力之余,也继续支持以美国为中心的“轴与辐”

(hub-and-spoke)体系,并尽最大能力留住华府在区域事务的参与。此外,他们亦采取了两项看似相互矛盾的措施:其一、逐步加强“辐与辐”之间(inter-spoke)的联系,和志同道合国家共同防范、约束日益强大的中国;其二、修补和改善与中国的双边关系。

不过,这并不表示美国的盟友已背离了他们长期依赖美国作为其安全战略基石的政策。事实上,大多数国家仍然倾向接受美国主导国际秩序的现状。然而,他们越来越担心特朗普的声明和行动,例如他质疑同盟关系、偏好双边协议多于多边协议,以及言论反复无常的惯性。这些国家越是担忧美国作为守护者的可靠性,越是看到扩大合作关系超越“轴”保护圈、同时改善对华关系的重要性。

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这两项相互矛盾的措施本质上是防范性措施,旨在对冲围绕着越来越不可预测的美国和日趋强大的中国的风险。

这些预防措施的例子比比皆是,比如日本首相安倍晋三在美国宣布退出跨太平洋伙伴关系协议”(TPP)后仍扛起CPTPP大旗之余,还通过自由开放的印度太平洋战略”积极拉拢印太地区一些志同道合的国家来反制中国,当中包括加强日澳与日印的伙伴关系、向东盟的南海主权声索国提供军备,以及倡导“高质量基础设施合作伙伴计划”(PQI)抗衡中国的“一带一路。与此同时,安倍和习近平于2017年11月籍出席亚太经合会议之便进行多年来首次双边会面,修补日中关系。

印度和澳洲的对外策略也有相似之处。印度、澳洲、日本和美国于去年底重启“四方安全对话倡议”(Quad)机制。印澳日除了加强各别双边合作关系之外,也试图与东盟成员国建立战略关系,纵横共同制约中国的意图不言而喻。但同一时间两国也试图修复与中国的关系,其中印度总理莫迪在5月走访武汉和习近平会面,而澳洲总理特恩布尔据报也将在年底访华。不过,四国的利益各异,疑中情绪强烈的澳日将Quad视为抵御牵制中国的工具,而印度则走平衡路线,即与澳日美携手制衡中国的同时,也基于务实的经济和安全考量而致力加强对华关系。印度部份战略家认为,Quad不应是对抗中国的工具,也并非印太地区唯一的多边外交平台,印度海军的合作伙伴范围更不会仅局限于美日澳,反之会包括其他国家,例如俄罗斯和东盟国家。

战略调整或替代政策?

简而言之,尽管美国的盟友和伙伴国都在采取各种对冲措施,但他们所采取的具体方式、程度及策略各异。

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目前来看,上述两项相互矛盾的措施更多是预防性战略调整,而非替代计划(Plan B)。

对于美国的盟友而言,与志同道合的国家扩大多样化的伙伴关系,此举无法替代与美国现存的同盟关系,因为所有潜在的合作伙伴关系的战略可靠性仍远逊于美国长期所提供的安全保护伞。再者,各个次大国之间的战略感知与威胁感观并不完全重叠。

另一方面,对上述国家来说,与中国合作并不是一个理想的方案,因为政治价值观和战略愿景的差异使他们无法将中国视为朋友,双方缺乏基本信任。

当然,这些措施的显现不是一成不变的。如果美国能表现出令人信服的迹象显示他们将重返作为一个更坚定和可靠的守护者的正轨,自然的,美国的盟友将认为不太需要透过两个相互矛盾的措施进行对冲。相反的,如果以特朗普为首(或来届总统)的美国没有显示恢复其作为不可或缺的守护者的强烈意愿,这些国家将逐步降低华府在自身的战略评价中的地位。同样的,如果中国未积极回应这些国家寻求修好的讯息,那么后者将致力游说美国以恢复华府在亚洲事务中的主导地位,以及倍增他们武装自救和建立全方位伙伴关系的努力。最后,如果这些志同道合的国家展现出越来越强大的力量和决心,最终促成建立一个更加协调、更具能力的联盟,届时他们可能会在与中国的互动中更收放自如;反之亦然。

基于以上所述,可以推断这些互动过程将取决于亚洲权力结构中3个特质的分布,即各大国之间的相对可靠性、相对信任,和相对能力。

徘徊、跳跃东南亚的三个精灵

在当代国际关系中,基于特朗普式的不可预测性(及其他系统性因素)是导致亚洲战略潘多拉盒子松开的主要因素,被释放出来的精灵分别是:一、美国的相对可靠性;二、对中国的信任赤字;三、其他大国的活跃外交差距。

上述三个精灵各自象征东南亚(以及东亚和印太其他地区)实力较弱的国家的希望与忧心,这包括:遭遗弃、被迫屈从、紧张加剧或卷入大国冲突的风险。

精灵一:美国的可靠性与弱国被遗弃的风险

美国作为后冷战时期唯一超强,甚少有人会怀疑美国在实力上的绝对优势,以及其在亚洲的力量投射及履行承诺的能力。然而,可靠性是另一回事,它不一定与相对能力平行发展。事实上,尽管美国拥有无可匹敌的实力,但特朗普的不可预测性和其处理国际事务反复无常的方式正侵蚀著其他国家对美国这个金漆招牌的信心、动摇了华盛顿在亚洲事务威权的老本,令美国在推行及兑现其在亚洲的安全承诺方面的信誉受到影响。

这并非小事,因为信誉是承诺的钥匙。一个强权若没有信誉,纵使他的能力再强大,人们也不会认真地看待其诺言。这点对美国尤为重要,因为该国的地理位置不属于亚洲,一旦信誉受损,华府很难挽回亚洲盟友和伙伴对其永驻大国”(residentpower)角色的信心和支持。若华府继续低估狼来了的效应,可能将动摇美国长期主导的亚洲秩序的基础。一旦这些弱小国家对美国这座靠山越是缺乏信心,其对被遗弃的恐惧感就越大。

在特朗普的领导下,美国的信誉不断受到侵蚀。他上任后随即宣告退出TPP,屡次质疑同盟关系对美国的价值,并在他的“美国优先的议程下频频施压盟友分担军费和为自身安全作出更多付出。

他近期的言行举止,更加深了美国盟友与伙伴的忧虑。而同一时间,习近平正通过经济、外交和军事手段的结合,来扩大中国在周边地区的存在感和影响力。过去几个星期,特朗普在关税等议题上与最亲密的盟友杠上,在6月8日的G7峰会上最为明显。两天后,习近平在上合组织年会上呼吁实现世界和谐,突出中国的全球领导愿景与日益壮大的国际影响力。即便是在6月12日在新加坡上演的特金会上,未参会的中国也收获丰硕。特朗普向朝鲜独裁者示好,并单方面宣布取消年度美韩联合军演及可能从韩国撤军的计划,使美国传统盟友震惊五角大楼担心,让中国成为幕后赢家。

当然,特朗普政府确实试图通过一系列行动、演讲和文件来重申美国对亚洲盟友的承诺。为了震慑潜在威胁和安抚盟友,美国军方继续在全球各地不同地区调动和部署军队。有些活动是传统例行活动、有些是新举措,还有一些是应盟友的邀请。

这包括在3月派遣卡尔文森号航母停靠越南岘港,为越战后首次;于4月依美菲双方的“加强国防合作协议”(EDCA),在菲律宾空军基地兴建美国军事设施。美国防长马蒂斯在6月2日的香格里拉对话上重点强调“印太”,指美国的利益与印太地区密不可分。而在一天前,他更把美国“太平洋司令部”改名为印太司令部”。

尽管美国上述举动具有其重要性,但或不足以挽回美国可靠性受质疑的趋势。特朗普出尔反尔和单方面作出的承诺与日俱增,他与金正恩峰会的波折,以及其对朝鲜威胁评估的反反复复,是他不可预测性的最新例证。这造成美国众多亚洲盟友与伙伴日益不安。大马首相敦马哈迪表示,他不知道该如何与一个善变的人合作,并形容特朗普“反复无常”。

目前,美国可靠性的受损程度还不至于令任何东南亚国家调降或断绝与华府的战略关系。菲律宾的杜特尔特和柬埔寨的洪森此前曾先后降低与美国的军事伙伴关系,但主要是出自于他们对美国批评其国内政策和人权问题表达不满。话虽如此,倘若美国的威信和可靠性持续受损,东南亚盟友和伙伴自然将调低对美国的重视,甚至在未来减少置放策略鸡蛋在美国的篮子里。

精灵二:弱国对中国的信任赤字与屈从的恐惧

长期以来,信任欠缺的阴影一直在中国与东南亚较小邻国的互动中挥之不散,主要归咎于双方在南海的主权纷争,过去的历史纠纷,以及小国对双方实力县殊存在根深蒂固的恐惧感。在国际关系上,国力的大小至关重要。

过去十年,中国与东盟之间的信任问题日趋复杂。虽然中国对东南亚国家的魅力外交及其自上世纪90年代以来在东亚一体化逐步发挥建设性作用,然而中国自2008年至2009年以来日益强势的海上行动,引发了各邻国对这个实力不断壮大的强国在亚洲的长期意图的忧心。中国在具有主权争议的海域填海造岛,以及持续的军事化活动,和北京同时以和平、繁荣和“共同命运”的承诺积极宣传一带一路”的策略形成强烈对比,加深了许多东南亚国家的焦虑,当中包括南中国海的声索国,以及关切亚洲水域航行自由和安全的国家。一些国家私底下对北京在南海行为准则(COC)谈判上的拖延策略感到失望。尽管多数东盟国家在2016年7月南中国海仲裁案裁决之前和之后都避免公开批评北京,但诸国的不安是事实。

除了领土问题,信任赤字的精灵也已在经济领域上徘徊。过去几年,中国是绝大部份东盟国家的最大贸易伙伴,直接投资也不断增加。尽管双方的商业合作十分活跃,中国日益强大的经济实力为东盟诸国带来了国内发展的实际好处,但东南亚各国不少人士团体担心,深化与中国的经济关系最终将导致过度依赖,从而典当自主权。北京倡导的“一带一路”通过铁路,公路,港口和输油管道等一系列基础设施项目进军东南亚的过程中,不断有声音表达对北京不利的融资条款,不可持续的做法和围绕中国相关项目的其他问题的忧虑。从柬埔寨和寮国到缅甸、大马和菲律宾,观察人士警告说,中国向东南亚国家大量涌入的资金,将使他们成为斯里兰卡之后债务陷阱”的最新受害者。一名驻马尼拉记者警告说:在杜特尔特推行的“建设建设再建设”政策的背景下,菲律宾日益向中国靠拢取援,这将让菲律宾像寮国和柬埔寨一样,可能将受制于北京,从而无法行使真正独立自主的外交政策。”

一位越南研究人员认为,越南对“一带一路持谨慎态度,因为两国之间的互不信任挥之不去,加上近年南海争端引发的紧张局势,尤其是2014年石油钻井平台危机之后,国内的反华情绪不断升温。

信任赤字的问题对中国东盟关系带来了至少两方面的影响。其一是南海:信任赤字越大,多数东盟国家就更倾向于进行大国权力制衡,向区外大国借力,以限制中国在据争议水域的举动;其二是“一带一路”:东南亚及其他邻国对中国的不信任一天不消除或减低,中国推动“一带一路”的努力将受阻。信任赤字越大,区域国家对中国相关项目的接受度越低。

精灵三:其他次大国的活跃外交差距(foreign policy activism)

近年来其他次大国(主要是日本、澳洲、印度、法国和英国)日趋频繁的外交动作,主要是出自于他们对围绕在美国可靠性和中国意图的不确定性增加的担忧。基于相同的原因,这些次大国的活跃外交普遍受到大部份东南亚国家的欢迎。然而,作为实力较弱的一方,东盟国家的反应是矛盾的。

尽管他们希望借力上述大国不断增长的外交活跃度来促进自身发展和战略利益,但他们仍然对随之而来的多重风险(被边缘化、激怒中国,及卷入大国冲突的危险)保持警惕和忧虑。

这些忧虑情绪背后的关键因素是这些次大国活跃外交的三重差距:一、他们在当前实力和外交活跃程度上存有无法逾越的差距,无法有效地限制中国的海上行动、不一定有效地影响美国的地区参与度;二、日澳美印各有各的战略考量,对Quad的角色定位和对中国的态度并不一致;三、供需缺口因素。东南亚弱小国家固然对安全伙伴有所需求,但他们对基建投资和金援的需求也与日俱增。后者并非是次大国的优先重点。从目前来看,只有日本的PQI是比较具体被视为能够与“一带一路”竞争的替代方案。尽管Quad及相关国家近来曾讨论设立基建融资计划,但仅停留在纸上谈兵的阶段。

对东南亚国家而言,上述差距不仅削弱了次大国活跃外交的吸引力,还带来多重风险。如果和这些次大国走得太近,特别是过于积极参与以反制中国为目标的活动,或将招惹激怒北京的风险。此外,过度的防范行为或造成中美之间和中国与其他国家之间的紧张局势升级,甚至导致“约束演变成“遏制,令小国卷入大国之间的冲突。另外,支持区外国家在区域事务发挥更大的作用,可能会削弱东盟的中心地位,破坏东盟的团结。东南亚国家因此对Quad及所谓的“印太”概念始终持着谨慎态度。(译:星洲日报张家威)


 
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