张恒毅.跨境烟霾是政治造成的公地悲剧

是什么人放火呢？马来亚大学政治经济学者海莲娜（Helena Varkkey）在她2016年的学术专著指出，小农传统的刀耕火种只占一小部分，真正引起大火的（尤其在泥炭地放火），是大型油棕公司，其中为数不少是马来西亚和新加坡的种植财团。

CIFOR的报告更进一步指出，除了小农和财团，印尼地方政府的纵容也形同“纵火”。学者通过研究卫星数据，发现大火只有一半发生在企业特许地上，三成在国有林区，两成在社区地及保护区。地方政客与财团之间的庇护关系，让执法形同虚设。值得注意的是，火点与选举周期吻合，高峰往往落在地方首长选举的前一年。研究团队给出的机制是，在任者选前发准证、挑战者选前承诺发地，用土地换选票，而拿到地的村民和移民就放火来坐实地权。

大火发生在印尼，首当其冲的是当地人。据统计，1997年的烟霾导致约两千万印尼人罹患呼吸道及相关疾病；2015年的烟霾则近十万人超额死亡。然而，如上所述，这场公害并非没有受益人，只不过是“利益私有化，灾害公有化”罢了！

烟霾随季风流动，每一年都造成马来西亚和新加坡的霾害，严重时更影响到泰国、菲律宾和越南，因此得到“东南亚跨境烟霾”（Southeast Asia Transboundary Haze）这个名词。

我们这些深受其害的邻国，当然不会不抗议。

东南亚各国主要透过东盟框架展开区域性的政治与外交抗衡，最核心的举措是2002年签署的《东盟跨境烟霾污染协定》（AATHP），以及在此架构下推行的“认养县区”（Adopt-A-District）双边计划（马来西亚认养印尼廖内省、新加坡认养占碑省）。

这些行动在出发点上，都旨在透过加强区域合作来防范和管理土地与森林火灾：一方面借由AATHP与其后续的减霾路线图推动区域性的火灾监测、早期预警，以及加强泥炭地的永续管理；另一方面，认养计划则透过直接的资金投入（例如新加坡投入83.1万美元） 支持当地的基层减灾建设。此外，在国家层面，新加坡更于2014年通过了《跨境污染法案》（Transboundary Haze Pollution Act），旨在直接对任何在新加坡境外造成或促成新加坡境内霾害的企业追究刑事与民事责任，课以每日高达 10 万新币的重罚。虽然如此，这条法律至今都没有对任何一方判过罪。

这些举措，在印尼本国的政治现实和国际政治的局限下，至今起不到遏止作用。其失败根源主要是因为再严格的法律，都限制不到政商暗结的“庇护文化”（you help me， I help you）。而东盟模式奉行“不干涉原则”（non-inteference），对印尼产生不了约束力。

而印尼本身对AATHP的态度很值得玩味。该协议于2002年在吉隆坡签署，马来西亚率先批准，印尼却迟至2014年才批准。尔后烟霾照样发生。

2023年9月，东盟总算在雅加达成立了跨境烟霾污染控制协调中心（ACCTHP），但它只做监测和协调，协议本身仍然没有任何责任条款。

烟霾年年提醒我们，有些大自然灾害，不独是天然因素造成，而是事在人为。因此，我们都可以让自己变得更有能力，成为对大自然和人类社会更负责任的人。

在有政治因素的影响下，环境保护不再单纯。政商精英的共生利益，永远优先于社会的理性与民众的福祉。跨境烟霾仿佛是一场“政治烟霾”，这就是为什么尽管历经过数十年的外交抗议与制度建设，烟霾依然驱之不散。