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言路

2019-05-12 07:50:00 2052447

黄大志.政治官僚与技术官僚的管理国家模式

学者观点
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英国政治学教授拉斯基(Laski)大致这样说过:官僚政治(bureaucratic politics)是政府权力全掌握在官僚手中,官僚有权以国家或者民族利益为理由,随意侵夺普通公民的自由,在自己部门的职责面前没有工作原动力,遇事拖拉、敷衍应对、不注重实践,经常把政治与经济措施作为自己谋取利益的项目,并将原属于公共资源的政治权力、社会经济资源及其影响力,朝有利于巩固自己地位的方向发展。

上述官僚政治的定义如果套在前朝巫统领导的政府行政制度和它的操作方式,应该说一点也不过分。用一句酸涩的术语,官僚政治侧重的是社会关系而不是社会生产力。高级官僚包括部长级人物为了巩固社会关系,花了他们大部分的精力经营选区,讨好选民,说他们爱听的话,能不能做到不重要。而自身部门的事就无时间好好处理,也无多大心思干好,干不好党内老大一般不会怪罪,最重要的是保住选区的选票,才能继续干下去。

不久前听了“百格大家讲”请的3位政坛人物谈论大马官僚制度,而马华前总会长翁诗杰对政治官僚官场弊病知道的最为透彻,见解给人耳目一新。不管他退出马华是出于跟党内高层有很深的歧见,还是良心发现而决意跳出污水潭,翁先生已非昔日讲官话的翁诗杰,他现在的言论基本上是想让马来西亚向好的方向发展。

大马在经济还不发达的英殖民时代,传统官僚陋习没独立后的今天这么严重。那么“官僚政治”又是如何形成的呢?笔者想尝试从内因与外因两方面论述,内因来自“官僚”而外因来自“商界”,内因与外因的综合结果就形成大马的“官僚系统”。

先说内因。许多政治学者都相信1969年的“513事件”,是一场来自巫统内部激进派的夺权政治阴谋,目的是推翻时任首相东姑阿都拉曼的温和派领导。温和派认为应以循序渐进的方式扶助马来土著进入社会高层,并配以较有系统的培训计划,与华、印共同管理国家。但激进派已失去耐心,务必以含有浓厚种族色彩的“新经济政策”,强力推动土著掌控各政治和公教部门的高管层。

在各种压力以及政府鼓励公务员可以提前退休领养老金的政策下,不少华、印族高层纷纷离去。当时马来族人才奇缺,填补以及接受委任新高层职位者普遍出现不称职问题,滥竽充数者不少。此外,马来企业家当时也是寥寥无几,又缺乏国际贸易经验。因为必须靠政府保护,以至迄今在国际市场竞争仍困难重重。巫统一党独大,为长期保持政权,注重的是官僚配合政治,不注重官僚服务素质与管理技术的提升。

说到外因,1970年代中开始,适逢石油危机,西方先进国为降低工业生产成本,大规模工业外迁,而大马是主要受惠国之一。大量外资以及大马石油天然气开采带来的庞大外汇和税收,刺激了经济起飞。政府有了钱,就会运用资金发展各种大型项目,马来土著手上有了项目,绝大多数以“阿里巴巴”方式进行,不需辛劳便可从中取得大笔钱,虽然华商也可能从合作中赚得比土著还多。过去将近半个世纪一直到2018年垮台之前,巫统领导的政府就靠种族主义政策执政,没有认真培训好占公务员绝大部分的马来土著的专业服务精神,并对其贪腐行为视而不见。贪腐是个复杂的问题,有多种原因。它与政治与社会结构、政府部门权力分配与效率、民众的道德观念都有密切的关系。华商带有中国封建制度“以钱换权”的传统,有些认为官吏贪腐好办事,甚至对靠贿赂而致富的人表现出无限的羡慕与钦佩!

反过来说,技术官僚又是什么样的国家管理模式?原则上,技术官僚不是纯粹以政党背景为挑选条件,也不因为与选民有密切关系就委以重任。它重视的是官员的专业知识、办事能力、责任感、用人唯才以及对处理问题有高度敏感性和反应力,同时也强调有抗拒政治和利益团体影响他们的诱惑力,基本上以服务社会的业绩为考量标准。

不过,在大马政党政治的残酷斗争中,这类人物不易生存,他们如在自己党内实力不强,必须靠党魁提拔和信任才能做成一些事。在今天希盟联合政府里,各政党之间的正副部长职位的分配是一场复杂的协商与妥协的结果。委任人选不能单看能力,而必须考虑其他问题。再说,新部长上任后,得面对前朝政府留下的臃肿低效官僚制度,任何重大改革不但不受欢迎,还涉及敏感的种族课题,更是当前的反对党巫统和伊斯兰党挑起种族课题的口实。

如要改革目前积陋习已深的官僚制度,涉及面很广,优先考虑的事项也很多,这应该是全民各种族时下共同关心和努力的长远目标。


作者 : 黄大志
文章来源 : 星洲日报 2019-05-12

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