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言路

2021-03-21 07:20:00 2446279

黄大志教授.国有企业的监管制度

学者观点
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顾名思义,国有企业指的是由政府投资或参与控制的企业,也称国营企业、公营事业、公营企业或公共企业等。在国有名义下的企业,它涵盖中央或联邦政府、省或州政府以及地方政府(市政府、县政府等)经营的企业。在现代法理和责任制政府的架构下,国营企业担负起两种社会责任,一是政府通过投资或参与控制企业以创造就业、盈利和增加国家税收,以协助政府的正常运作和达到财政收支平衡甚至盈余的目的。

这一类企业的营利性体现在维持国有资产的保值和增值,如国家石油公司、电力供应公司等。另一类国有企业则带有公益性,通常体现在为调节国家经济、调和国民收入差距,以实现财富再分配的作用。理论上说,前者应以赢利为目的,以其盈余支助需要政府补贴的后者,公营地铁等公共交通便是典型一例。

国有企业的资金来自国家库存和资产、各类税收和其他财政收入等。政府企业可以百分之百由国家持有,也有不少是接受民间或外资的上市或持股公司的企业,但只要政府持股超过50%就可称为国有企业。国有企业法理上属全民共有,那么代表人民管理它的政府机构和管理人又如何受法律的规范和监督呢?

在民主或中央集权社会,规范和监督国有企业都是一个艰巨的问题。一般来说,一党独大或军人掌政国度,如不接受人们监管或缺乏自我监督机制,国有企业最容易出现官僚化、结党营私和私吞公款现象。管理人不受监督,上有朋党大佬庇护,下有一群谄媚不务正业的左右手,企业难免会出现大难题。

1980年代初,有鉴于国有企业的相对低效率和雇员臃肿现象,英国撒切尔保守党政府推行了一系列国有企业私有化或民营化的改革,并取得一定成效。英国改革之风,横扫当时的欧洲不少国家,风势还迅速吹至日本、拉美,甚至马来西亚。适逢当时中国改革开放初期,撒切尔旋风也在一定程度上起到促进作用。这场民营化改革基本是以国有股份转让的方式显现。众多资料显示,大部分国有企业私营化后的净收入、资产规模、盈利能力、运营效率和红利等方面都得到提高。尽管如此,俄罗斯采用过激的“震荡治疗法”却以失败告终,造成民生凋敝,不得不迅速作出调整。中国国企的民营化已超过40%。不论国企还是已民营化国企,提高效率方法都是以引进最新国外科技和管理技术开头,并引用国际市场最新信息配合生产、增强企业的独立性,改善和给予管理人员一定的物质激励等措施进行,其市场化的改革效绩是显著的。

1980年代马哈迪政府也曾仿效国有企业私营化,效果又如何呢?1957年通过和平移交政权而获得独立的联盟政府,接管了英国殖民政府遗留下来的水电设施、海港、机场、邮电通讯和交通运输等基础设施,组成了最早的国有企业;这些实施都是殖民政府为自身利益创建的。1971年推行新经济政策后,马来西亚国有企业在政府大力投资下获得巨大扩充,主要领域包括公路、水利、种植园、造船工程、国营石油公司等。最引人注目的国营化行动是收购外国人拥有的大园丘和本地华人创建的银行和金融企业。

随着国有企业的不断发展,进入1980年代,由于巫统的种族性和党指挥一切的管理政策导致管理权高度集中,监管松懈,国有企业中不少出现严重亏损。据理解,其中管理层的最大弊病是人事安排不是以资历和能力,而是以“政治业绩”为选拔标准,即使请来了专家协助,也大体形成虚设,不十分认真看待。

2018年8月,著名经济学家佐摩教授对大马国有企业发表了他的观点。他认为即使政府理由再充分,也不应该以制造就业让国有企业雇用过多员工,进而降低人均生产效率。监督不力、缺乏透明性以及模棱两可的不规范责任管理制度也是大马国有企业的通病。另外,国有企业往往需要多个政府部门和机构的协调与合作才能妥善完成任务。但各部门之间常因互相竞争或猜忌,不是统筹工作办得不好,就是管理缺乏应有的灵活性,显出人为对条例的过度管制。佐摩教授认为过度管制往往给国企带来效率的负面性。即使是已经私有化的国企,也常继续遗留有这种现象。

反观新加坡的国有企业,它基本是完全的市场化运作。在淡马锡公司的管理下,新加坡国企一向坚持人员专业化和高效率的原则,这也就是它成功的要素。看来大马国有企业的改革之道,应侧重专业化、少种族化、少政治干预、加大业务监督的力度和透明化,才能走出一个崭新的春天!

作者 : 黄大志教授
文章来源 : 星洲日报 2021-03-21
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