黄大志教授|美国的基础设施再投资

半个多世纪过去了，美国的基建却反而问题重重，到底发生了什么事？基建范畴包括桥梁、公路、公共交通、铁道、海港、机场、水供、学校、公共服务办公楼、通讯网络、能源供应、水坝与防洪等实施。所有上述基础设施，在美国各地都有出现年久失修、破损、功能下降以及设备过时没更新等问题。2013年美国土木工程协会（ASCE）对全美的15个基础设施项目如灌溉、饮用水、铁路、学校等进行了评估，给予的总分是D级，不及格。要了解作为世界第一强国的美国为何会出现基建问题，我们不得不从它的基建经费来源说起。

凡属美国联邦投资建造的基础设施项目，经审核后由联邦财政部拨款投资。涉及国家安全的基础设施项目，则由联邦调查局联合财政部和国防部，邀请相关私营企业代表参加评审，研究防止基础设施受到攻击或其他破坏的机制。公路的管理系统却分为联邦、州、地方政府三个级别，各有各的经费，分别负责规划、建造、运营和保养。譬如说，跨越全国的高速公路资金主要来自联邦政府，而州内的次级公路和城镇道路分别来自州政府和地方政府，联邦政府另发补助金等。

美国人出行高度依赖汽车，全国既然高速公路网和机场分布密集，客运和货运铁道就受到严厉挑战，加上联邦铁路管理局并不管理铁路企业，而是美国铁路协会属下的民营企业经营管理，因此联邦就不补贴铁道运输服务。由于昂贵的高铁乘客不会多，难于盈利，吸引私营投资参与建设是极其困难的。

美国大多数空港和港口管理权限隶属地方，属州、市或县政府管理。港务局除了经营港口，还具有土地开发利用权、土地和建筑物的出租权，征收租用港口地段及建筑的企业的租金，作为港口的重要收入之一。港口的建设和营运费用原则上从港口收入中支付。

以纽约-新泽西港务局为例，其管理范围包括纽约州和新泽西州境内的五个大型机场、六个隧道和桥梁、三个公交汽车枢纽和五个海港。该局还经营10个房地产开发项目，用以创收。跟美国联邦政府一样，港口有权发行债券，筹集资金。但原则上，港务局必须量入为出，扩建和保养就得看有没有盈余，亏损时就不得不牺牲保养的质量了。

同理，城市属地方政府管理，其学校经费主要来自城市税收，长期以来美国白人中产阶级已迁住不属城市管理的郊区，而集中住于市中心的低收入少数族群的孩子，只能上设备和师资较差的学校，教育素质自然较差，对社会不良影响颇大。

地方政府应对基础设施的经费不足，联邦政府虽是有所补贴，但补贴额不可能由地方政府任意索取，而是按设下的条件补助一部分，而且补助一般与各项目直接挂钩，不可移做他用。这样的问题同样发生在地铁和公交车服务，导致公共交通趋于“落后”和设备老化。

拜登总统自今年初上任以来便决定大搞基建，但提出的2.3万亿美元预算，经国会两党审议后达成共识，只拨给一万亿。虽然共和党和民主党不反对改进基建，但重点放在何种项目却始终争执不下，无法达成一致。然而，两党在对外发动战争方面，却显得很大方。数据显示，美国过去 30年来，战争消耗和海外驻军等花费超过14万亿美元，而单单一场长达20年的阿富汗战争，就消耗了2万多亿美元。

今天美国基建举步维艰，到底是不是基于美国联邦政府必须靠武力维持世界霸权战略，并藉之保持军备的优势，作为国策的优先考虑？还是众议院和参议院两院基本都认为州政府和地方政府要为基建负主要责任？可以理解的是，已经长期靠发行国债和赤字预算过日子的联邦政府，两者只能挑一。