黃大志教授|美國的基礎設施再投資

半個多世紀過去了，美國的基建卻反而問題重重，到底發生了什麼事？基建範疇包括橋樑、公路、公共交通、鐵道、海港、機場、水供、學校、公共服務辦公樓、通訊網絡、能源供應、水壩與防洪等實施。所有上述基礎設施，在美國各地都有出現年久失修、破損、功能下降以及設備過時沒更新等問題。2013年美國土木工程協會（ASCE）對全美的15個基礎設施項目如灌溉、飲用水、鐵路、學校等進行了評估，給予的總分是D級，不及格。要了解作為世界第一強國的美國為何會出現基建問題，我們不得不從它的基建經費來源說起。

凡屬美國聯邦投資建造的基礎設施項目，經審核後由聯邦財政部撥款投資。涉及國家安全的基礎設施項目，則由聯邦調查局聯合財政部和國防部，邀請相關私營企業代表參加評審，研究防止基礎設施受到攻擊或其他破壞的機制。公路的管理系統卻分為聯邦、州、地方政府三個級別，各有各的經費，分別負責規劃、建造、運營和保養。譬如說，跨越全國的高速公路資金主要來自聯邦政府，而州內的次級公路和城鎮道路分別來自州政府和地方政府，聯邦政府另發補助金等。

美國人出行高度依賴汽車，全國既然高速公路網和機場分佈密集，客運和貨運鐵道就受到嚴厲挑戰，加上聯邦鐵路管理局並不管理鐵路企業，而是美國鐵路協會屬下的民營企業經營管理，因此聯邦就不補貼鐵道運輸服務。由於昂貴的高鐵乘客不會多，難於盈利，吸引私營投資參與建設是極其困難的。

美國大多數空港和港口管理權限隸屬地方，屬州、市或縣政府管理。港務局除了經營港口，還具有土地開發利用權、土地和建築物的出租權，徵收租用港口地段及建築的企業的租金，作為港口的重要收入之一。港口的建設和營運費用原則上從港口收入中支付。

以紐約-新澤西港務局為例，其管理範圍包括紐約州和新澤西州境內的五個大型機場、六個隧道和橋樑、三個公交汽車樞紐和五個海港。該局還經營10個房地產開發項目，用以創收。跟美國聯邦政府一樣，港口有權發行債券，籌集資金。但原則上，港務局必須量入為出，擴建和保養就得看有沒有盈餘，虧損時就不得不犧牲保養的質量了。

同理，城市屬地方政府管理，其學校經費主要來自城市稅收，長期以來美國白人中產階級已遷住不屬城市管理的郊區，而集中住於市中心的低收入少數族群的孩子，只能上設備和師資較差的學校，教育素質自然較差，對社會不良影響頗大。

地方政府應對基礎設施的經費不足，聯邦政府雖是有所補貼，但補貼額不可能由地方政府任意索取，而是按設下的條件補助一部分，而且補助一般與各項目直接掛鉤，不可移做他用。這樣的問題同樣發生在地鐵和公交車服務，導致公共交通趨於“落後”和設備老化。

拜登總統自今年初上任以來便決定大搞基建，但提出的2.3萬億美元預算，經國會兩黨審議後達成共識，只撥給一萬億。雖然共和黨和民主黨不反對改進基建，但重點放在何種項目卻始終爭執不下，無法達成一致。然而，兩黨在對外發動戰爭方面，卻顯得很大方。數據顯示，美國過去 30年來，戰爭消耗和海外駐軍等花費超過14萬億美元，而單單一場長達20年的阿富汗戰爭，就消耗了2萬多億美元。

今天美國基建舉步維艱，到底是不是基於美國聯邦政府必須靠武力維持世界霸權戰略，並藉之保持軍備的優勢，作為國策的優先考慮？還是眾議院和參議院兩院基本都認為州政府和地方政府要為基建負主要責任？可以理解的是，已經長期靠發行國債和赤字預算過日子的聯邦政府，兩者只能挑一。